Zamrożone rosyjskie aktywa to temat, który rozpala wyobraźnię nie tylko w Ukrainie, ale również w Europie, Stanach Zjednoczonych i w samej Rosji. Oczywiście w każdym z tych miejsc z całkiem innych powodów. Ukraina chciałaby aby pieniądze Rosyjskiego Banku Centralnego trafiły do jej budżetu, co stanowiłoby więcej niż cała pomoc międzynarodowa, jaka trafiła do Kijowa w ciągu ostatnich trzech lat wojny. Unia Europejska jest w tej kwestii podzielona, Belgia, ale też między innymi Francja przeciągają ten proces, USA uważają, że Europa korzysta z nich by zwracać sobie przekazaną Ukrainie pomoc, a Rosja stara się zablokować korzystanie z tych funduszy na arenie międzynarodowej.
W skrócie:
- Zamrożenie rosyjskich aktywów: W odpowiedzi na inwazję na Ukrainę w 2022 r., kraje zachodnie zamroziły znaczną część (ok. 300-335 mld USD) aktywów rosyjskiego banku centralnego. Środki te mają pozostać zamrożone, dopóki Rosja nie zapłaci za szkody wyrządzone Ukrainie.
- Ogromne koszty odbudowy Ukrainy: Szacowany koszt odbudowy i naprawy Ukrainy przekracza 411 mld USD i może wzrosnąć nawet powyżej biliona USD. Skala tych potrzeb finansowych napędza dyskusję o wykorzystaniu rosyjskich środków.
- Plan pożyczki G7 zabezpieczonej odsetkami: Kraje G7 uzgodniły plan pożyczenia Ukrainie 50 mld USD. Pożyczka ta ma być zabezpieczona przyszłymi dochodami (odsetkami) generowanymi przez zamrożone rosyjskie aktywa.
- Debata prawna wokół konfiskaty: Istnieje fundamentalna debata prawna, czy zamrożone aktywa państwowe można legalnie skonfiskować i przekazać Ukrainie. Główne przeszkody to zasada immunitetu suwerennego państwa, ochrona inwestycji oraz zakaz retroaktywności prawa.
- Argumentacja za konfiskatą jako „środek zaradczy”: Niektórzy prawnicy (np. raport RDI) argumentują, że konfiskata jest dopuszczalnym środkiem zaradczym w prawie międzynarodowym (zgodnie z ARSIWA), mającym na celu skłonienie Rosji do zaprzestania agresji i wypłaty reparacji. Podkreślają bezprecedensowy charakter rosyjskiej agresji.
- Wymóg odwracalności środków zaradczych: Główny kontrargument prawny wskazuje, że środki zaradcze muszą być tymczasowe i odwracalne, aby skłonić państwo do zmiany postępowania, a nie karać. Konfiskata jest trwała, co podważa jej legalność jako środka zaradczego według tego poglądu.
- Propozycja konfiskaty zysków: Jako alternatywę, UE rozważa prawnie mniej kontrowersyjne przejęcie nie samych aktywów, ale generowanych przez nie zysków (np. odsetek, szacowanych na ok. 3 mld euro rocznie). Nawet to rozwiązanie budzi jednak wątpliwości prawne i obawy, m.in. ze strony Europejskiego Banku Centralnego.
- Kluczowa rola Euroclear: Znaczna część zamrożonych aktywów (nawet 190 mld euro) znajduje się w belgijskim depozycie Euroclear, który generuje z nich znaczące zyski. Kwestia ta rodzi pytania o podział ryzyka i dochodów między kraje UE.
- Ryzyka ekonomiczne i polityczne: Decyzja o konfiskacie (lub przejęciu zysków) niesie ryzyko destabilizacji systemu finansowego, osłabienia zaufania do euro i dolara jako walut rezerwowych, a także ustanowienia niebezpiecznych precedensów. Istnieją też obawy o odwet Rosji i negatywne reakcje państw Globalnego Południa.
- Precedensy historyczne i moralny wymiar: Zwolennicy konfiskaty wskazują na historyczne precedensy (np. aktywa Niemiec po II WŚ, Iraku) i argumentują, że skala rosyjskiej agresji usprawiedliwia nadzwyczajne środki. Podkreślają, że system prawny nie powinien chronić państwa dopuszczającego się tak rażących naruszeń prawa międzynarodowego.
Czytaj także: Pokojowa dywidenda została Europie wypłacona przez USA. To koniec złotej ery [ANALIZA]
Zamrożone rosyjskie aktywa a odbudowa Ukrainy
W ciągu kilku dni od rosyjskiej inwazji na Ukrainę w lutym 2022 roku, kraje zachodnie podjęły kroki w celu zamrożenia funduszy rosyjskiego banku centralnego w tych krajach. W marcu 2023 roku, jeszcze przed zniszczeniem zapory w Kachowce opublikowano wspólną opinię Rządu Ukrainy, Banku Światowego, Komisji Europejskiej i Organizacji Narodów Zjednoczonych, szacującą całkowity koszt odbudowy i naprawy Ukrainy na 411 miliardów dolarów amerykańskich, czyli około 383 miliardy euro. Kwota ta może ostatecznie przekroczyć 1 bilion dolarów, czyli około 911 miliardów euro, w zależności od przebiegu wojny i dalszych zniszczeń. Kijowska Szkoła Ekonomii szczegółowy opis szkód wyrządzonych Ukrainie.
Kraje G7 wraz z Unią Europejską ogłosiły w maju 2023 roku, że około 300 miliardów dolarów, czyli 275 miliardów euro w aktywach rosyjskiego banku centralnego, które zostały zamrożone w tych krajach, pozostaną zamrożone „dopóki Rosja nie zapłaci za szkody, które wyrządziła Ukrainie”. Suma ta stanowiła wówczas blisko połowę wszystkich rezerw walutowych i złota posiadanych w tym czasie przez rosyjski bank centralny. Pod koniec lipca 2023 roku kwotę zamrożonych rosyjskich aktywów przechowywanych w tych krajach szacowano na 335 miliardów dolarów, czyli ok. 300 miliardów euro.
Zdecydowana większość zamrożonych aktywów znajduje się w Europie, bo ponad 200 mld. Stany Zjednoczone posiadają tylko niewielką część, którą szacuje się na 5 miliardów dolarów. Japonia również posiada pewną ich ilość, ale nie znamy dokładnych cyfr.
Josep Borrell, szef spraw zagranicznych UE, powiedział, że chce, aby kraje UE skonfiskowały zamrożone aktywa, aby pokryć koszty odbudowy Ukrainy po wojnie. Rosyjski wiceminister spraw zagranicznych Aleksander Gruszko stwierdził, że w jego ocenie inicjatywa Borrella sprowadza się do „całkowitego bezprawia” i podsumował, że taki ruch zaszkodziłby Europie. Rosja jednocześnie zagroziła odwetem w postaci konfiskaty aktywów należących do Unii Europejskiej. O tym, że opinie na ten temat nawet w Europie są podzielone świadczą wypowiedzi chociażby austriackiego ministra spraw zagranicznych Alexandra Schallenberga, który ostrzegł, że konfiskata rosyjskich aktywów, która nie ma „niepodważalnego” uzasadnienia, byłaby „ogromnym krokiem wstecz i w zasadzie hańbą” dla UE, w jego ocenie.
W październiku 2024 roku kraje G7 sfinalizowały plan udzielenia Ukrainie pożyczki w wysokości 50 miliardów dolarów, czyli 47,5 miliarda euro, zabezpieczonej około 3 miliardami odsetek generowanych rocznie przez zamrożone aktywa. Stany Zjednoczone zobowiązały się na wniesienie 20 miliardów dolarów z tej kwoty, a pozostała część pochodziła z Unii Europejskiej, Wielkiej Brytanii, Kanady i Japonii.
Zamrożone rosyjskie aktywa prywatne i państwowe. Jaka jest różnica?
Istnieje prawne rozróżnienie między aktywami prywatnymi, takimi jak jacht rosyjskiego oligarchy, a aktywami państwowymi. Aktywa prywatne są stosunkowo łatwe do zamrożenia – na przykład, jeśli sugeruje się, że dana osoba „uzyskuje korzyści od rządu Rosji lub go wspiera”. Jednak znacznie trudniej jest skonfiskować takie aktywa. Zwykle należy najpierw udowodnić, że stanowią one dochody z przestępstwa. Uchylanie się od sankcji lub ich obchodzenie jest takim przestępstwem, ale skonfiskować można tylko tę część aktywów, która była zaangażowana w łamanie prawa.
W odniesieniu do konfiskaty zamrożonych rosyjskich aktywów państwowych, trudnym problemem jest sposób przeprowadzenia tego procesu bez naruszania traktatów międzynarodowych dotyczących ochrony inwestycji transgranicznych oraz bez naruszania zasady, że prawa i regulacje nie mogą działać wstecz. Prawa Rosji obejmują również te wynikające z immunitetu suwerennego, który zabrania jednemu państwu zajmowania własności innego. Ostrzega się, że takie działanie mogłoby stworzyć niebezpieczne precedensy. Ryzyka obejmują również pogłębienie podejrzeń Globalnego Południa, któremu może się wydawać, że czasami stosuje się podwójne standardy, gdy w grę wchodzą interesy krajów zachodnich oraz potwierdzenie poglądu, że Zachód przekształca międzynarodowy system finansowy w broń.
Euroclear i Clearstream. Co to takiego?
Euroclear Bank to centralny depozyt papierów wartościowych z siedzibą w Belgii. Przechowuje on zamrożone rosyjskie aktywa szacowane różnie na 125 miliardów euro, 180 miliardów euro albo nawet 190 miliardów euro. Euroclear wygenerował 3 miliardy euro (3,28 miliarda dolarów) zysków z tych aktywów w pierwszych dziewięciu miesiącach 2023 roku. Belgia przewidywała w 2023 roku dochody podatkowe w wysokości 625 milionów euro z dochodów generowanych przez zamrożone rosyjskie aktywa oraz 1,7 miliarda euro w 2024 roku. Według belgijskiego premiera Alexandra De Croo, 100% tych dochodów podatkowych powinno trafić bezpośrednio na Ukrainę.
Inna europejska izba rozliczeniowa przechowująca zamrożone rosyjskie aktywa, Clearstream, znajduje się w Luksemburgu. Zarówno Belgia, jak i Luksemburg poprosiły o zapewnienie, że nie będą musiały ponosić całego ryzyka, które może towarzyszyć europejskim działaniom przeciwko tym aktywom. Argumentowano, że wykorzystanie Euroclear do zajęcia rosyjskich aktywów napędza fragmentację finansową, zachęcając kraje spoza G7 do przejścia na niezachodnie alternatywy dla Euroclear, takie jak Chińska Korporacja Depozytowo-Rozliczeniowa Papierów Wartościowych, w celu ochrony swoich aktywów, co utrudnia nadzorowanie sankcji wobec Rosji, a także śledzenie transakcji finansowych grup zaangażowanych w działania takie jak terroryzm czy proliferacja broni jądrowej – czytamy w źródłach Wikipedii.
Legalność konfiskaty aktywów państwowych
We wrześniu 2023 roku Inicjatywa Odnowy Demokracji (RDI) opublikowała raport (główny autor Laurence Tribe), w którym stwierdzono, że argumenty Rosji przeciwko konfiskacie jej zamrożonych aktywów państwowych i przekazaniu ich Ukrainie nie mają żadnej mocy prawnej, ani praktycznej, ani w świetle prawa amerykańskiego czy międzynarodowego. Według Tribe’a: „Po prostu nie ma podstaw, by twierdzić, że Rosja może naruszać suwerenność Ukrainy, powołując się jednocześnie na własną suwerenność jako nienaruszalną tarczę”.
Raport argumentuje, że konfiskata rosyjskich aktywów byłaby dopuszczalna zgodnie z międzynarodową doktryną „środków zaradczych” (countermeasure), według której działanie (takie jak konfiskata), które normalnie naruszałoby prawo międzynarodowe, jest dopuszczalne, jeśli jest podejmowane w celu skłonienia innego państwa do wznowienia przestrzegania prawa międzynarodowego i jest prowadzone zgodnie z wymogami Artykułów o Odpowiedzialności Państw za Czyny Międzynarodowo Bezprawne (ARSIWA), które „są uważane przez sądy i komentatorów za całkowite lub w dużej mierze dokładne skodyfikowanie zwyczajowego prawa międzynarodowego dotyczącego odpowiedzialności państw”. Według raportu, ponieważ można wykazać, że Rosja naruszyła podstawowe prawa międzynarodowe, konfiskata jest odpowiednim środkiem zaradczym, aby skłonić ją do wypełnienia jej międzynarodowych zobowiązań.
W dniu 12 stycznia 2024 roku podano, że Rosja jest bliska wszczęcia postępowań prawnych w celu zakwestionowania w sądzie zamrożenia jej aktywów banku centralnego. Rosjanie uważają, że takie postępowania „mogą trwać dziesięciolecia” i w międzyczasie zablokowałyby jakikolwiek transfer aktywów na Ukrainę.
Środki zaradcze muszą być tymczasowe i odwracalne?
Artykuł w „Foreign Policy” nie zgadza się, że konfiskata zamrożonych rosyjskich aktywów i przekazanie ich Ukrainie stanowiłoby ważny środek zaradczy. Wskazuje, że celem legalnego środka zaradczego jest skłonienie do przestrzegania prawa międzynarodowego, a nie działanie jako kara za naruszenia. Jako taki, musi być tymczasowy i możliwy do odwrócenia, jeśli państwo naruszające wznowi przestrzeganie prawa międzynarodowego. Konfiskata ma jednak na celu nie skłonienie Rosji do zaprzestania agresji, ale zrekompensowanie szkód, które spowodowała. Gdy rosyjskie aktywa zostaną przekazane Ukrainie, nie mogą już zostać zwrócone Rosji, co czyni środek zaradczy trwałym, a jego cel – karnym. Na ten moment jest to dominujący pogląd i ma duże poparcie wśród unijnych polityków.
Inni twierdzą, że jest to błędne założenie, iż jedyną funkcją środków zaradczych jest skłonienie do przestrzegania prawa międzynarodowego, podkreślając, że zaprzecza temu Komentarz 1 do Artykułu 22 ARSIWA, który mówi: „W pewnych okolicznościach popełnienie przez jedno Państwo czynu międzynarodowo bezprawnego może uzasadniać podjęcie przez inne Państwo poszkodowane tym czynem środków zaradczych bez użycia siły w celu spowodowania jego zaprzestania i uzyskania zadośćuczynienia za szkodę…”.
Dlatego, zgodnie z tym argumentem, właściwy podział nie przebiega między skłanianiem do przestrzegania prawa a uzyskaniem reparacji, ale między środkami zaradczymi, które rekompensują szkodę państwu poszkodowanemu, a tymi, które nakładają karę. W konsekwencji wymóg ARSIWA, aby środki zaradcze były odwracalne „w miarę możliwości”, oznacza, że po tym, jak Rosja wypełni swoje zobowiązanie do zrekompensowania Ukrainie spowodowanych szkód, nie powinna już podlegać środkom zaradczym. Odwracalność nie wymaga, aby po wypełnieniu przez Rosję zobowiązań jej działanie zostało cofnięte (poprzez cofnięcie jej reparacji dla Ukrainy), zgodnie z tym argumentem.
Raport RDI odpowiada na zarzut, że konfiskata rosyjskich aktywów nie jest odwracalna, twierdząc, że podejmowanym środkiem zaradczym jest zawieszenie immunitetu suwerennego, którym Rosja normalnie się cieszy, i podkreśla, że wymóg odwracalności nie dotyczy zamrożonych aktywów, ale zawieszenia immunitetu, które może zostać cofnięte, gdy Rosja zacznie przestrzegać swoich międzynarodowych zobowiązań.
Inni analitycy zwracają uwagę, że ponieważ zwyczajowe prawo międzynarodowe może zmieniać się w czasie, można by je interpretować jako już uznające konfiskatę aktywów banku centralnego w obecnych okolicznościach za legalny środek zaradczy lub akt zbiorowej samoobrony. Zgodnie z takim rozómowaniem byłby to dowód, że takie działanie jest już uznaną praktyką państw. Raport RDI zgadza się z tym, dodając, że „normy akceptowanej praktyki państw powstają nagle w momentach, gdy system znajduje się pod dużą presją” oraz że rezolucje Zgromadzenia Ogólnego ONZ mogą „krystalizować powstające zwyczaje” i służyć jako „dowód nowej zasady zwyczajowego prawa międzynarodowego”, cytując Michaela Scharfa.
Niektórzy analitycy uważają, że ponieważ Rosja zlekceważyła nakaz Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS), zgodnie z którym „Federacja Rosyjska natychmiast zawiesi operacje wojskowe, które rozpoczęła 24 lutego 2022 roku na terytorium Ukrainy”, a także zlekceważyła nadzwyczajną rezolucję Zgromadzenia Ogólnego ONZ potępiającą jej inwazję i żądającą natychmiastowego wycofania się, dlatego państwa trzecie są z tych powodów uprawnione do podjęcia środków zaradczych w celu doprowadzenia Rosji do przestrzegania prawa międzynarodowego.
Inne obawy skonfiskowania zamrożonych aktywów Rosji
Christine Lagarde, prezes Europejskiego Banku Centralnego (EBC), który zajmuje stanowisko przeciwne do Komisji Europejskiej w kwestii ryzyka wykorzystania zysków z zamrożonych aktywów rosyjskich na rzecz Ukrainy, ostrzegła Unię Europejską, że podjęcie działań przeciwko zamrożonym rosyjskim aktywom może zagrozić stabilności finansowej strefy euro i osłabić pozycję euro jako waluty rezerwowej, argumentując, że negatywne konsekwencje dla UE mogą przewyższyć kwotę wygenerowaną dla Ukrainy. Wielu ekspertów prawa międzynarodowego uważa, że największe szanse Ukrainy w stosunku do rosyjskich aktywów leżą w korzystnym dla niej zakończeniu wojny z Rosją, po którym jej roszczenie o reparacje na mocy prawa międzynarodowego byłoby jasne.
Raport RDI argumentuje, że twierdzenie, iż takie działanie mogłoby osłabić daną walutę krajową, nie ma mocy, jeśli wszystkie główne waluty podejmą takie samo działanie. „Chodzi o to, by zrobić to wielostronnie. …Gdyby inni tego nie zrobili, mogłoby dojść do ucieczki od dolara. Ale jeśli zrobią to wszystkie główne waluty, to dokąd ludzie przeniosą swoje pieniądze?”
Według innych analityków finansowych, gdyby rządy niezachodnie zamierzały wycofać swoje rezerwy walutowe z Zachodu, zrobiłyby to gdyby Zachód zablokował Rosji dostęp do jej rezerw walutowych oraz gdyby G7 ogłosiła, że blokada pozostanie w mocy do czasu zapłacenia przez Rosję reparacji Ukrainie. Rzeczywistość jest taka, że możliwość dostępu Rosji do zamrożonych środków przepadła na zawsze i nie jest jasne, dlaczego przekazanie tych środków Ukrainie miałoby zaszkodzić międzynarodowemu światu finansów w sposób, który jeszcze się nie zmaterializował.
Dane z Europejskiego Banku Centralnego i amerykańskiej Rezerwy Federalnej od czasu zamrożenia aktywów Rosji pokazują, że nie nastąpił żaden znaczący odwrót od dolara. W drugim kwartale 2023 roku 89,2% wszystkich rezerw walutowych było utrzymywanych w walutach USA, UE, Japonii i Wielkiej Brytanii.
Zdrowy precedens
Raport RDI twierdzi, że „wszelkie obawy, iż konfiskata rosyjskich aktywów stworzy niebezpieczny precedens, jeśli podobne okoliczności pojawią się w przyszłości, opierają się na założeniu, że postępowanie analogiczne do rosyjskiego zdarzało się często w epoce nowożytnej lub faktycznie się powtórzy. Wręcz przeciwnie, wojna Rosji na Ukrainie może być bezprecedensowa od czasów II wojny światowej”. Inni pytają, jak, po zajęciu aktywów Rosji, zachodnie demokracje będą w stanie przekonać Chiny czy Indie, kiedyś w przyszłości, że nie mają prawa konfiskować jakichkolwiek aktywów, jakich sobie życzą.
Podobny wniosek do raportu RDI wyciągnął Lawrence Summers, który uważa, że G7 powinna wspólnie podjąć działania w celu wykorzystania rosyjskich aktywów państwowych do finansowania bieżących wydatków na Ukrainie, które stały się konieczne z powodu agresywnej wojny Rosji. Według Summersa, to właśnie zrobili Rosjanie w stosunku do Niemców i Japończyków po II wojnie światowej, to zrobiły Stany Zjednoczone w stosunku do Saddama Husajna podczas wojny w Iraku i istnieje obszerny precedens prawny. Jego zdaniem taki ruch ustanowiłby „zdrowy precedens”, w przypadku gdyby kraje dopuszczające się agresji przeciwko swoim sąsiadom ryzykowały utratę aktywów państwowych.
